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中国外交政策的新调整
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   自1949年中华人民共和国成立以来,由于历代领导人对“何为国际秩序?”持迥异的看法,中国经历了数个不同的历史阶段,这些不同看法反映出中国领导人看待现有秩序时隐含的复杂而矛盾的心理,这在不同时期以不同面貌展现出来。中国当下正在经历一个全新的阶段,了解中国历代领导人对全球秩序的看法的形成过程,将帮助我们进一步了解新阶段的内涵。反思过去七十年间中国在这一问题上的延续性和变化会帮助我们更好地从已知事物中分辨出何为真正意义上前所未有的。

一个国家发展轨迹中的变化通常被看作是国家领导人个人视野的体现,这也适用于中国国家主席习近平。习近平早已证明他是一位有决断力的领导人,比前任更加强有力,他决心不仅要治理好中国,更有志于力促中国的转型来应对一系列悬而未决的重大挑战。这些挑战主要来自国内,但也包括国际挑战。当我们思考中国领导人对这个拥有十四亿人口的国家可能产生的影响时,回望1972年的一个历史片断或许会有所启迪。尼克松总统在会见毛主席时曾说:“主席您改变了这个世界,”毛主席的回答后来被广为流传:“不,我只是改变了北京郊区范围的几件事情。”毛的话在当时只是过谦,但可以肯定的是,毛的确改变了中国的进程,而在某种程度上,习近平也是如此。然而毛的回答也提醒我们,国家的巨大转型通常是历史的产物,而非某个强势领导人的一己之言。理解1949年以来中国对于国际秩序看法的演变可以帮助我们进一步看清习近平在中国如何看待世界和期望如何与世界互动这一问题上的重大影响。

习近平的外交政策──致力于国际体系

习近平担任中国共产党总书记的三年来,我们看到他对国际体系、机构和规则采取了一种混合的应对方式。它既包含了共产党执政早期的思想,即对西方的憎恨和不满所产生的修正主义意识形态;又涵盖了邓小平时期与外部世界的相互依赖和逐渐增长的对国际机构和规则的拥护;还包括在中国更加强大和自信的新时期下,有选择地置身现行国际秩序之外或者建立能与之抗衡的新的国际机构。

习近平领导下的中国仍然是现行国际体系中主要机构的坚定参与者:

在联合国,中国是五个安理会常任理事国中对维和行动贡献最大的国家

在世界贸易组织,中国频繁地成为国际贸易争端解决案件中的原告和被告

在世界银行,中国是第三大资金提供国和最大的贷款接受国

在国际原子能机构,中国是禁止伊朗核武器计划谈判小组中的一员

在国际货币基金组织,人民币即将成为储备货币(特别提款权货币)

中国也广泛地参与到联合国其他专门机构中

在遵循现有国际体系准则的问题上,中国近来的表现尽管不尽如人意,却仍包含值得注意的积极因素。

中国仍然是世界上最有吸引力的投资目的地之一。它是世界第二大贸易国。中国和中国企业不是以局外人的身份获得如今地位的,而是靠为全球领军企业提供了它们认为可从中盈利和成功的经济环境。绝大多数的国际大公司都以合资的形式与其中国商业伙伴联系紧密。中国领导人经常强调合作共赢的重要性,他们认为“我们”(中国和美国)是利益共同体。尽管这些原则被运用到某些具体案例中时并不尽如人意,中国对这些原则的频繁引用仍然表明中国认识到完全靠自力更生是行不通的。

全领域,中国一直以来都尊重联合国宪章中的禁止使用武力和不干涉别国主权事务原则。这一方面可以说与其它大国做得一样好,甚至更好。中国投票支持并遵循联合国安理会在动乱地区部署维和部队和对违反国际公约的国家实施制裁的决议。中国不仅是五个安理会常任理事国中派遣维和部队最多的,还为联合国提供了8000人的维和常备部队。中国政府支持禁止核武器、化学武器和生物武器扩散的国际禁令。中国和美国及其他国家合作,打击恐怖主义和公海上的海盗行为。

习近平的外交政策──求变和制衡

但是引起世界关注的并不是习近平外交政策中延续前任和未作改变的部分,而是其创新的部分和新的方向。

在习近平领导下,中国先从与邻国的外交入手逐渐向外延展,不断增强其在东亚和中亚两个地区的政治、经济和军事地位,这也是中国长期以来在战略上最担忧的区域。在东北亚,习近平和韩国总统朴槿惠建立了友好关系,却与一直以来的同盟朝鲜保持着距离。他对于日本抱有更为强硬的态度,允许中国军队和准军事力量在中国东海挑战日本对于钓鱼岛周边争议水域的控制,并明显地冷淡了和日本的关系。

在东南亚,他加强了中国对南海的主权宣示,批准修筑人工岛的填海造地工程,这些人工岛可被用于投射军事力量,这是周边沿海国家无法企及的。在他的领导下,中国人民解放军海军在中国东海和南海的活动更加频繁、持久,对邻国的威胁也更大。在制定南中国海行为准则的谈判问题上,中国实际并不想认真谈判或者阐明国家的海事权利。中国似乎认为在这一问题上不明确表态在长期来看更具灵活性。习近平在外交上的另一大胆作为是成为首位与台湾领导人见面的中华人民共和国主席。2015年11月他在新加坡会见了马英九。

在经济领域,在习近平掌权之前,中国已经成为所有东亚国家最大的贸易和投资伙伴国。然而,习近平政府投资500亿美元成立了亚洲基础设施投资银行(亚投行),进一步巩固了中国在地区经济中的主导地位。亚投行旨在在亚洲范围内投资交通和能源项目,是对世界银行和亚洲发展银行在亚洲长期扮演的角色的挑战。当56个国家决定作为创始成员国加入亚投行时,连中国领导人自身也难以想象中国的吸引力会得到如此显著地体现。

在中亚,习近平在江泽民和胡锦涛时代已做出重大发展的基础上取得了更大成就。在江泽民时期,中国帮助普京成立了上海合作组织。这一着眼于安全事务的组织旨在打击从前苏联原亚洲地区加盟国滋生出的恐怖主义、伊斯兰极端主义以及分裂势力。在胡锦涛时期,北京方面雄心勃勃地与中亚国家签订了巨额的能源开发和运输合同,并且取代俄罗斯成为该地区大多数国家最大的贸易和投资伙伴国。习近平走得更远。他宣布要建立一条新时代的古丝绸之路,被称为“一带一路”战略。该计划主要是为从中国西部通向中亚并一直延伸到中东和欧洲的一系列项目提供资金。一带一路的资本规模仍不清楚,但预计将十分可观,总额可达数百亿美元。

亚洲人的亚洲?

中国地区实力的不断展现引发了外部世界的激烈讨论──中国是否会在西太平洋寻求主导地位,取代美国成为区域主角,甚至在某种程度上成为霸主?尽管中国长期以来一直谴责其他国家寻求霸权地位的行为。

中国在寻求地区主导权的人士引用习近平在亚洲相互协作与信任措施会议(亚信会议)中的讲话为证:“亚洲的事情,归根结底要靠亚洲人民来办。亚洲的问题,归根结底要靠亚洲人民来处理。亚洲的安全,归根结底要靠亚洲人民来维护。亚洲人民有能力、有智慧通过加强合作,来实现亚洲和平稳定。”在我看来,这段讲话被过度解读为习近平希望将美国势力逐出亚洲,摧毁美国在亚洲的区域联盟。

实际上,并没有中国官员重复或强调过这段讲话。中国的高级官员甚至“澄清”说这段讲话并不存在。这段讲话是习近平在某次与亚洲其他国家领导人无关紧要的会议发言中所提及的。与之相呼应的是,发言还提到了亚洲需要向世界开放并欢迎与世界其他地区在国家安全领域的“积极和富有建设性的合作”。习近平在对其亚洲同僚发表的一篇演讲中两个即兴发挥的句子并不能预示着在亚洲出现了“习式门罗主义”。

其他持相同观点的人指出中国古代的朝贡国体系是中国现代外交的基础。从这个角度来看,中国是“位于中心的王国”,不会平等对待亚洲地区其他国家,只是把他们当做乞求中国支持和保护的国家。

实际上,朝贡国体系比所谓至高无上的中国被附庸国所环绕要复杂得多。首先,像日本、印度和印度尼西亚这样的重要国家从来不是以中国为中心的朝贡体系中的一部分。中国皇帝曾经试图将朝贡关系中的仪式和礼仪强加给如英国和美国等与中国相距甚远的国家,在近现代却遇到了无法逾越的障碍。全球化、脱胎于由主权国家组成的威斯特伐利亚体系之中的国际关系准则、中国开始于鸦片战争的“百年国耻”以及亚洲其他国家的崛起都意味着朝贡体系与其说是现代国际关系的一种模式,不如说已经成为历史课本中的一页。

这就是说,中国人眼中的战略利益基本集中于朝贡体系所覆盖的地区及其他邻国。对强国势力范围的深信不疑,和中国横跨东亚和东南亚的地理位置,是很多中国关于国际关系的思辨和文章的基本论调。随着中国对和世界其他地区国家建立贸易和投资伙伴关系兴趣的增加,这一论调稍微得以缓和。但是中国的战略家仍然倾向于认为国家的安全利益和其他利益与周边地区紧密相连。在这一理念影响下,中国政治和军队领导人和学者将东海和南海的海事争端,以及制定以消解美国在西太平洋的优势为目标的军事战略视为重中之重也就不足为奇。

这种思维方式并不是习近平的独创。这是历史记忆的产物,被十九世纪以来中国海域屡屡遭受到的外国入侵所加强。

中国在全球及地区内的作为一览表

在习近平执政以前,中国崛起就已引起了世界关注。但关于中国是否是对现有国际体系的威胁,是否是修正者的角色,以及是否可能会成为区域霸主等一系列问题却在习近平上任三年后变得更加尖锐。这些忧虑是否属实呢?

毫无疑问,与他的前任相比,习近平是一位更强势、坚毅和更有雄心壮志的领导人。他执政的中国,与历任领导人时期相比,无论在军事和经济上都更加实力雄厚。中国的足迹遍布区域和全球,与以往相比有相当程度的扩张,这使得邻国和其他国家都感到不安。

在我看来,如果只是把中国近年来的演变视作一位有进取心的领导人对国家的设想和规划,是不正确的。大多数令观察家们忧虑的行为和趋势早已存在:军队建设、在东中国海和南中国海的强硬行为、中国经济主导地位的增强、以及政治压制和对公民基本权利的否认。习近平如何掌控中国的前进方向有很多问题都值得关注,但是有关中国发展方向的大问题无论是在习近平执政之前还是卸任之后都会存在。

无论是在习近平还是他的继任者的领导下,中国对待国际体系的态度可能会继续沿着一条迂回曲折的道路前进,这与本文之前所论述的态度相一致。中国会进一步发展与国际体系的关系并加深与其他国家间的相互依赖,但是同时也会有选择性地遵循国际准则:即在准则符合其国家利益时遵循,在不符合自身利益时对其无视或寻求改变。例如,中国经济上的成功跟它和其他市场的关系是密不可分的。自给自足和自力更生并不是可行的选择。不仅在贸易和投资领域,中国在安全领域同样从国际规则和准则中受益良多。大规模杀伤性武器的扩散、恐怖主义、以及中亚和西亚地区失控的民族冲突和内乱都可能损害中国的利益。

但是中国仍然对一些国际准则存有敌意或漠不关心。最显著的就是人权问题,中国名义上宣布接受世界人权宣言,但实际上却在很多方面与宣言中的条款反其道而行之。中国在处理南海争端问题上的声明和做法违反了联合国海洋法公约。中国在对于南海主权主张的历史依据上一直含糊不清,并拒绝严格依照海洋法来处理争端。因为中国认为承诺遵守联合国海洋法公约将会削弱其在海事及其他方面的诉求。中国并没有采用与经济合作与发展组织成员国同等的标准来规范其对外援助和投资,这使得其外部行为腐败丛生,缺乏透明性而且破坏了当地的环境。中国广泛依赖“产业政策”来支持国内产业和品牌,使得盗窃知识产权的行为猖獗。中国还强迫外国投资者对其进行技术转让。中国也滥用网络技术入侵国外私营企业和政府机构的电脑。尤其是针对企业的入侵使得其董事会和首席执行官们不得不熬夜备战,因为企业的核心业务已经或即将会受到冲击。

衡量中国是否遵守对国际体系的承诺最重要的指标就是其对使用武力的态度。这是中国的邻国最为关心的问题。到目前为止,中国在这一点上一直非常慎重。中国认定其享有主权而其他国家存有争议的地区是最易引发中国使用武力的危险地带:台湾、南中国海诸岛以及东海的钓鱼岛地区。如果中国在以上任何地区使用武力,它会辩解其行为并未违反联合国宪章或国际法,但中国的邻国却不会接受这种理由。比起中国遵循其他国际准则的程度,是否使用武力才是判断习近平领导下的中国是否是现有国际秩序修正者更为准确的标准。

公开使用武力是对国际体系最决定性的挑战,但是更有可能发生情况是中国不承诺放弃使用武力,这也是区域内各国家最担心的。中国经济实力的增强使得它与周围各国间的关系更加紧密。大多数中国的邻国担心这种关系会违背他们的意愿使其与中国紧密捆绑,从而进一步增加中国对邻国的影响力。中国政治和军事实力的增强只会加剧这种不安。问题不在于可否避免这一趋势;因为已势不可挡。问题在于中国会善意还是恶意地使用其不断增加的影响力,以及中国的邻国会以接受还是抵抗的方式来加以应对。

对于在不久的将来中国是否会在全球范围内成为一股修正力量这一问题,综合来看答案是否定的。但是在西太平洋,答案则可能不同。这一地区亟需解决的问题不是中国是否会遵守国际准则,而是中国在实力不断扩张的同时如何处理与邻国的关系。中国的战略目标并没有随着其实力的增长而发生根本性的变化,但是它实现目标的决心却大大增加,这种决心在面对外部世界的警告时也毫不动摇。是否根据国际准则和平解决争端是域内国家评判中国崛起的一种方式,但并不是唯一的一种。中国领导人和中国的邻国都不知道这个问题的答案,但是他们似乎已做好两手准备。

作者简介:杰弗里•贝德(Jeffrey A. Bader),现任美国布鲁金斯学会约翰•桑顿中国中心资深研究员。他曾出任中国中心首任主任,并在2012-2015年间任约翰•怀特海国际外交资深研究员。贝德拥有近30年供职于美国政府的丰富经历,主要从事与中美关系相关的工作。2009-2011年间他曾担任国家安全事务委员会总统特别助理。