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奥巴马成行政指令总统 制衡政治如何令民众失望?
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  【熊猫眼】奥巴马上任8年深受国内党争影响,在任期末段更因任命大法官的问题爆发激烈政治斗争,令人反思美国的权力分立制度是否存在缺憾。近年中国、俄罗斯等权力集中在行政机关的国家强势掘起,甚至令人怀疑权力分立是否现今最可取的政治制度,衝击着自由主义这套政治哲学的核心价值。

  权力分立本由法国哲学家孟德斯鸠(Montesquieu)在18世纪中提出,他认为这是令权力不再过度集中在一人手中的最适当制度。权力在此制度下被赋予了特定角色及限制,分别是立法、行政及司法,在当时是一个划时代的概念。

  时至今日,包括美国在内,不少国家奉行这套制度,认为这套制度最能保障国家不受漠视人民意愿的嗜权者操纵。但在美国近年的两党恶斗里,国会议员不但骑劫了人民希望得到善治的愿望,还将国家机器视为自己争名逐利的战场,美国制衡政治出现了什麽问题?

  权力分立实行上的转变

  自上台后,奥巴马推动多项改革,移民改革是其中一项议程。但过去数年,共和党主导的国会一直阻挠改革议案通过,落实改革的方法只剩总统行政命令。2014年奥巴马正式签署行政命令,落实美国移民政策改革。但共和党认为他的行政指令效力如同法案,需由国会通过,指责奥巴马越权。以德州为首的26个保守州份对奥巴马的命令提出诉讼,结果获州法院判定无效。奥巴马不服,上诉至联邦最高法院。去年6月23日,最高法院不能达成多数判决,只能以4比4裁决结果,案件于是维持原判,奥巴马用行政命令推动移民改革的措施也宣告失败。

  奥巴马以行政指令企图落实移民改革一案,正好反映了美国行政、立法、司法三个机关的角色转变,以及权力分立在实际操作上的缺陷。

  移民法案是奥巴马任内最具争议性的议案之一,为何最终要放到最高法院内解决呢?国会内的党争当然是一个问题,但问题的根本却是国会根本不希望处理这类牵涉道德或宪制问题的法案,因为议员无论怎样投票,也会得罪一大批选民,倒不如将这些政治上的熨手山芋,交予最高法院作最后裁决,结果就变成法院做了立法机关的工作。

  而行政的工作,现在却愈来愈多由立法机关「代劳」,他们亦非常热衷地做这项工作,甚至将自己立法者工作丢在一旁。例如希拉里在2012班加西领事馆遇袭案一事的涉嫌违规,按道理其实不应由立法机关负责监察和执行法规,但最终大部分调查都由众议院的班加西特别委员会执行。

  设计上本就不平衡的分立

  由以上两例可见,行政(总统)、立法(参众两院)、司法(最高法院)三权现实上的角色与他们应当的角色不一样,而他们所属机关的工作亦并未如上述三项般清晰。它们在美国的实际地位亦不平等,行政权力愈来愈弱,情况在奥巴马执政这8年间尤为严重。

  这或许是奥巴马在党争以外,最窒碍他施政的原因之一。在立法机关时刻监察及最高法院掌握重要道德问题的话语权下,行政机关要保住自身的独立性,就唯有用全国选举带来的代表性来抗衡,而这也是行政指令在法律外所依赖的合法性来源。

  然而,即使有行政命令存在,美国权力分立的制度本身就不利行政体系,总统本身亦不能滥用这一特权。这设计源于美国开国元勋在立国时,对由英王委任的殖民地总督,亦即当时行政体系的不信任,而在18世纪知识分子之间的讨论,也偏向接纳三权分立制度上,行政应处于一个较弱势的地位。可是这一当时最流行的想法,在200多年后却令总统成为处处被国会控制的情况,亦令民众在选举中的期望落空。

(摘自2017年1月18日《熊猫时报》)